مزایا و معایب تغییر نظام پارلمانی به ریاستی در عراق

برخلاف گروه­های کردی و سنی، دیدگاه واحدی در میان شیعیان در مورد ایده تغییر نظام سیاسی عراق وجود ندارد. در این میان، برخی شخصیت­های برجسته شیعی، با اشاره به عدم کارآمدی نظام پارلمانی برای رفع بحران­های امنیتی و بن­‌بست سیاسی، معتقدند نظام پارلمانی مناسب شرایط فعلی عراق نیست و ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور ضروری است. اما در مقابل این جریان­های اصلی شیعی، گروه­های دیگر شیعه نظیر صدر به رهبری مقتدا صدر مخالفت خود را با ریاستی شدن نظام سیاسی عراق اعلام کرده‌اند.

نظام سیاسی پارلمانی عراق پس از سقوط صدام در سال ۲۰۰۳ و در دوران اشغال عراق از سوی امریکا در این کشور برقرار شده است. با این وجود و با گذشت حدود یک دهه از عمر این ساختار سیاسی جدید در عراق، همچنان انتقاداتی از سوی برخی چهره­های سیاسی عراقی در رابطه با نظام پارلمانی و ضرورت برقراری نظام سیاسی ریاستی در این کشور مطرح شده است. این دیدگاه­ها که به میزان بیشتری در دوران وقوع بحران­های سیاسی- امنیتی در عراق مطرح شده­اند، معتقدند نظام پارلمانی برای مقابله با مشکلات امنیتی و سیاسی این کشور کارآمد نبوده و حتی تا حدودی تحت تاثیر نفوذ سیاسی امریکا و اولویت­های آن در عراق در سال­های آغازین اشغال عراق شکل گرفته است. در واقع منتقدان نظام پارلمانی با اشاره به تجربه مواجهه با بحران­های اخیر معتقدند دولت عراق با نظام پارلمانی، کارآمدی کافی برای رفع مشکلات را نداشته و یا عراق تجریه کافی برای مدیریت کشور با نظام پارلمانی را ندارد و بر ضرورت تغییر نظام پارلمانی به ریاستی تاکید داشته‌­اند (۱).

این بحث در دوران کنونی و همزمان با تداوم بحران امنیتی عراق با پیشنهاد شیخ «قیس الخزعلی» رهبر جنبش «اهل الحق» مبنی بر تغییر نظام سیاسی عراق از پارلمانی به ریاستی بار دیگر در صحنه سیاسی این کشور مطرح شده و با واکنش­های متفاوت مثبت و منفی شخصیت­ها و گروه­های سیاسی عراقی مواجه شده است. علاوه بر این‌که گروه‌های مذهبی و قومی مختلف نظرات متفاوتی نسبت به این مساله دارند، حتی در میان گروه‌های شیعی هم اجماع نظر در مورد تغییر نظام سیاسی وجود ندارد. لذا با بررسی مختصر مواضع و دیدگاه‌های هر یک از گروه­های سیاسی عراقی در مورد تغییر نظام سیاسی این کشور، در این نوشتار تلاش خواهد شد فرصت­ها و تهدیدات هر یک از نظام­های سیاسی برای عراق مورد ارزیابی قرار گیرد.

ویژگی­ها و تمایزات نظام­های پارلمانی و ریاستی

کشورها بر اساس قانون اساسی خود دارای نظام­‌های سیاسی متفاوتی هستند؛ برخی دارای نظام­ سیاسی پارلمانی یا ریاستی و حتی برخی نیز دارای نظام­های سیاسی نیمه‌ریاستی- نیمه‌پارلمانی هستند. اما عمدتا آنچه منجر به انتخاب و برقراری یک نوع نظام سیاسی در هر کشوری می­‌شود به عواملی نظیر تاریخ سیاسی، وضعیت و شکل جغرافیایی، شرایط قومی- مذهبی و رویکرد نخبگان سیاسی مرتبط است. با توجه به هر یک از این عوامل می‌­توان گفت هر یک از این نظام­های سیاسی با ساختارهای متفاوت دارای مزایا و یا مشکلاتی برای کشورها خواهند بود.

نظام پارلمانی یکی از سیستم‌های ایجاد دولت و یا به اصطلاح اعمال قدرت توسط مردم در نظام­های دموکراتیک است. در نظام پارلمانی، اکثریت- که ممکن است به یک حزب یا ائتلاف متعلق باشد- موظف به تشکیل دولت می‌­شوند. در این نوع نظام قدرت مردم و احزاب مختلف سیاسی نسبت به نظام ریاستی بیشتر است. همچنان قدرت پارلمان در زمینه نظارت از اعمال حکومت بیشتر است و یکی از ویژگی‌های نظام پارلمانی این است که کابینه یا حکومت به پارلمان پاسخگو است و صلاحیت­‌های رییس‌جمهور محدود است و نمی­تواند یک نوع دیکتاتوری در زمینه تصمیم‌­گیری­‌های مهم حکومتی داشته باشد. در رژیم‌های پارلمانی قوه مجریه و قوه مقننه در همکاری با یکدیگر فعالیت می‌کنند و از ابزارهایی برای تأثیرگذاری و نفوذ بر یکدیگر برخوردارند. در این نوع نظام سیاسی رئیس کشور که ممکن است رئیس‌جمهور (در نظام‌های جمهوری) و یا پادشاه (در نظام‌های مشروطه سلطنتی) باشد، نقش مهمی ندارد و از مسئولیت مبراست. رئیس قوه مجریه که معمولاً نخست­‌وزیر نامیده می‌شود به پیشنهاد رئیس کشور و انتخاب پارلمان مشخص می‌شود. ویژگی بارز این نظام پاسخگویی قوه مجریه در مقابل مجلس است. نظام پارلمانی دارای این ویژگی­ها است: ۱- در نظام پارلمانی قوه مجریه دو رکن دارد؛ یکی پادشاه یا رئیس جمهور که به طورمعمول غیر مسئول است و نقشی جز پیشنهاد نخست­‌وزیر با موافقت پارلمان ندارد. دوم نخست­‌وزیر که ریاست کابینه را به عهده دارد. ۲- کابینه با پیشنهاد نخست­‌وزیر و موافقت پارلمان شکل می‌گیرد. از این­رو پارلمان می­‌تواند کابینه را استیضاح و در صورت سلب اعتماد آن را ساقط کند. ۳- قوه مجریه می‌­تواند در عین مداخله در پاره‌­ای از امور قانون­گذاری، پارلمان را منحل و انتخابات جدید برگزار نماید.

در مقابل، نظام ریاستی، نمونه تفکیک قوای کامل است که قوه مجریه در استقلال از پارلمان فعالیت می‌کند. برخلاف نظام پارلمانی، در نظام ریاستی، رئیس‌جمهور با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود و این امر آزادی عمل و اختیار بیشتر او در انتخاب وزیران و همکاران و سیاست‌های کشور را موجب می‌شود. ویژگی­های کلی نظام پارلمانی بدین شرح است: ۱- رئیس جمهور مانند نمایندگان پارلمان مستقیما بوسیله ملت انتخاب می‌شود. ۲- رئیس جمهور هم رئیس دولت و هم رئیس حکومت است. ۳- اعضای کابینه توسط رئیس جمهور تعیین می­‌گردند. ۴- وزرا حق شرکت در جلسات پارلمان و تاثیر بر جریان قانون‌گذاری را ندارند.

با توجه به این ویژگی­‌ها هر یک از این دو نظام دارای مزایا و معایبی هستند؛ نظام ریاستی ضمانت بهتری برای ثبات سیاسی است و نسبت به نظام پارلمانی کارآمدی بیشتر دارد. اما زمینه­‌های گرایش به سوی استبداد و خود­کامگی و دیکتاتوری فردی در این نظام مساعد­تر است. در مقابل در نظام پارلمانی هماهنگی بیشتری بین قوه‌­ها وجود دارد، مسئولین نظام برای پاسخگویی آمادگی بیشتری دارند، استبداد فردی مجال ظهور ندارد، قوه مجریه نمی­‌تواند خود­کامه گردد، برای تامین مشارکت ملی انعطاف بیشتری دارد. با وجود این مزایا، نظام پارلمانی نیز دارای معایبی است؛ نظام پارلمانی ثبات سیاسی را تضمین نمی­‌کند، امکان به آشوب کشیده شدن کشور در آن زیاد است و هر لحظه ممکن است فضای سیاسی کشور در نتیجه کشمکش­هایی که بین قوه مجریه و قوه مقننه صورت می‌گیرد، آشفته گردد (۲).

واکنش گروه­های مختلف نسبت به ایده تغییر نظام پارلمانی به نظام ریاستی

گروه­های سیاسی شیعی، کرد و سنی عراقی واکنش یکسانی به ایده تغییر نظام سیاسی این کشور نداشته‌­اند. حتی واکنش­ها در میان گروه­های شیعی نیز در مورد ریاستی شدن نظام سیاسی عراق یکسان نبوده و دیدگاه­های متفاوتی در این رابطه مطرح شده است. کردها که در نظام پارلمانی کنونی پست ریاست­ جمهوری را در اختیار دارند و دارای خودمختاری نسبی در چارچوب این نوع نظام هستند، به دو دلیل با تغییر نظام سیاسی عراق به نظام ریاستی مخالفت کرده­‌اند و این دلایل نیز به وضعیت و شرایط کنونی و اهداف آتی آن‌ها برمی‌گردد. نخست، در صورت ریاستی شدن نظام سیاسی عراق، کردها پست ریاست­ جمهوری را از دست خواهند داد؛ زیرا رئیس­ جمهور برخلاف دوران کنونی با رای مستقیم مردم انتخاب خواهد شد و با توجه به بافت قومی- مذهبی عراق، اکثریت شیعی جامعه عراق نیز طبیعتا فردی شیعی را انتخاب خواهد کرد. دلیل دوم به آرمان استقلال کردستان برمی‌گردد. کردها که دارای خودمختاری در بیشتر حوزه­‌ها هستند به خوبی می­دانند که نظام ریاستی مرکزگرایی در عراق را تقویت می­کند و مانعی جدی برای هدف نهایی آنها یعنی استقلال کردستان خواهد بود؛ لذا کردها با ایده ریاستی شدن نظام سیاسی عراق مخالفت کرده‌­اند (۳).

گروه­های سیاسی سنی نیز به دلایلی نظیر نگرانی از به حاشیه رانده شدن و از دست دادن سهم خود از قدرت مخالفت خود را با تغییر نظام پارلمانی نشان داده­‌اند. در شرایطی که در دموکراسی توافقی عراق، پست ریاست پارلمان به جامعه سنی این کشور اعطا شده است، و طبق اصول نظام پارلمانی آنها سهمی، هر چند کمتر از شیعیان، در قدرت دارا هستند، نخبگان سیاسی گروه­های سنی معتقدند ریاستی شدن نظام سیاسی عراق به دلیل جمعیت بیشتر شیعیان منجر به حاشیه راندن سنی­‌ها خواهد شد. لذا در راستای چنین منافعی، گروه­های سنی بر حفظ قانون اساسی فعلی و مخالفت با هرگونه تغییر در نظام سیاسی عراق تاکید کرده­‌اند (۴).

بر خلاف گروه­های کردی و سنی، دیدگاه واحدی در میان شیعیان در مورد ایده تغییر نظام سیاسی این کشور وجود ندارد. در این میان، برخی شخصیت­های برجسته شیعی در عراق با اشاره به عدم کارآمدی نظام پارلمانی برای رفع بحران­های امنیتی و بن­‌بست سیاسی معتقدند نظام پارلمانی مناسب شرایط فعلی عراق نیست و ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور ضروری است. در این رابطه، «ابراهیم جعفری» در سالهای گذشته با اشاره به حاکمیت تفکر باندبازی در پارلمان عراق و عدم تجربه کافی  پارلمانی در کشور متبوعش، خواستار انتخاب رییس­ جمهوری عراق به شیوه آرای مستقیم مردم شد. وی با اشاره به تعلل در پارلمان عراق برای انتخاب مقامات اجرایی و ارشد کشور تاکید دارد نظام پارلمانی به لحاظ کارکرد ملی از کارنامه خوبی برخوردار نیست (۵).  همچنین نوری المالکی به عنوان یکی از رهبران ائتلاف قانون و حزب الدعوه با انتقاد از مشکلات و ناکارآمدی نظام پارلمانی به­ ویژه در مواجهه با بحران­های سیاسی و امنیتی معتقد است تغییر نظام سیاسی این کشور برای برقراری ثبات و امنیت در کشور ضروری است. همچنین برخی شخصیت­های شیعی همسو با مالکی با انتقاد از دموکراسی توافقی فعلی عراق از پیشنهاد ریاستی شدن نظام سیاسی عراق استقبال کرده­‌اند. اما در مقابل این جریان­های اصلی شیعی، گروه­های دیگر شیعه نظیر صدر به رهبری مقتدا صدر مخالفت خود را با ریاستی شدن نظام سیاسی عراق اعلام کرده­اند. مقتدا صدر در واکنش به این ایده تاکید کرد که تنها مقصود از مطرح شدن آن، فرمانروایی شخصی واحد بر عراق و مردم آن است (۶).

فرصت­ها و تهدیدات نظام پارلمانی برای عراق

نظام سیاسی پارلمانی دارای مزایای سیاسی برای عراق در شرایط فعلی و با ترکیب جمعیتی و فرهنگی کنونی است. در درجه نخست نظام پارلمانی موجب حضور نمایندگان تمامی گروه­های سیاسی در ساختار قدرت شده است به گونه‌ای که نمی‌توان هیچ کدام از گروه‌ها را در ترکیب دولت عراق نادیده گرفت و این فرصتی برای این کشور از نظر معیارهایی نظیر دموکراسی است. همچنین مشارکت اقلیت­ها در نظام پارلمانی مزایای سیاسی نیز دارا می­‌باشد؛ زیرا مشارکت ندادن آن‌ها می‌تواند به کناره‌گیری آنها از روند سیاسی و حرکت به سوی جدایی و تجزیه منجر شود.

اما نظام سیاسی کنونی تهدیدات و چالش­هایی نیز برای عراق داشته و دارد. طولانی و پیچیده بودن روند تشکیل دولت با توجه به ائتلاف‌های سیاسی و نتایج انتخابات از مهم­ترین تهدیدات سیاسی نظام پارلمانی در عراق است. زیرا ورود گروه­های سیاسی مختلف در پارلمان عراق کسب توافق برای انتخاب مقامات ارشد کشور و تشکیل دولت را با مشکلات جدی مواجه کرده است. علاوه بر این، دولت برآمده از پارلمان عمدتا ائتلافی و ضعیف بوده و فاقد اقتدار کافی برای مواجهه با بحران­های امنیتی ظهور است. این موضوع بخصوص در دوران کنونی و سال ۲۰۰۸ نمود عینی خود را نشان داد. علاوه بر این، بروز بن­بست سیاسی و بی­ثباتی نیز از پیامدهای نظام پارلمانی برای عراق است. زیرا در صورت بروز اختلاف میان احزاب ائتلافی حاکم و یا اختلاف میان دولت تحت رهبری شیعیان با پارلمان تحت رهبری سنی­ها، بن­بست و بحران سیاسی کشور را دچار وقفه می­‌کند (۷).

فرصت­ها و تهدیدات نظام ریاستی برای عراق

همانطور که حامیان ایده نظام ریاستی در عراق بیان کرده­‌اند، برقراری نظام ریاستی با دولت مرکزی قوی و دارای اقتدار در همه کشور می­‌تواند تنها راهکار حل بحران­های امنیتی کنونی این کشور به شمار آید. همچنین چنین نظامی ظرفیت ایجاد ثبات سیاسی در عراق را خواهد داشت. علاوه بر این، در صورت رهبری این کشور از سوی یک رئیس­ جمهور دارای اختیار در قالب نظام ریاستی، وی قدرت تصمیم­‌گیری در موضوعات مختلف را خواهد داشت و دیگر شاهد بروز بن­‌بست سیاسی در میان مراکز مختلف قدرت و میان احزاب گوناگون در این کشور در چارچوب نظام پارلمانی نخواهیم بود. اما برای بررسی فرصت­ها و تهدیدات نظام ریاستی برای عراق باید به وضعیت سیاسی و ترکیب قومی- مذهبی این کشور توجه کرد. فقدان سنت دیرینه دموکراسی در عراق و الگوی فرقه­‌ای رای­‌دهی در انتخابات در این کشور زمینه بروز چالش­هایی در صورت برقراری نظام ریاستی را در عراق فراهم خواهد کرد. اولین تهدید در این رابطه با توجه به الگوی رای­‌دهی فرقه­‌ای در این کشور، حفظ قدرت در اختیار اکثریت و نگرانی از عدم رعایت حقوق اقلیت خواهد بود. علاوه بر این، احتمال بروز خودکامگی و دیکتاتوری نیز یکی دیگر از تهدیدات احتمالی نظام ریاستی در عراق با توجه به تجربه اندک دموکراسی در این کشور است (۸).

گزینه مطلوب برای آینده عراق

دیدگاه هر یک از گروه­های سیاسی عراقی (شیعی، سنی و کردی) نسبت به نوع نظام سیاسی این کشور و ایده تغییر نظام پارلمانی به ریاستی را پیش از هر چیز در منافع آنها در هر یک از این نظام­ها باید جستجو کرد. البته نوع و کیفیت این دیدگاه­ها و مواضع نیز در میزان جمعیت، قدرت و اختیارات کنونی آنها و رویکرد خاص برخی نخبگان سیاسی در هر یک از این گروه­ها ریشه دارد. از آنجا که طبق ویژگی­های نظام ریاستی، در صورت تغییر نظام سیاسی عراق از پارلمانی به ریاستی، قدرت اجرایی این کشور در اختیار رئیس جمهوری قرار خواهد گرفت که با رای مستقیم مردم انتخاب خواهد شد، و دولت نیز بر خلاف نظام پارلمانی مرکب از اکثریت پیروز (شیعیان) در انتخابات خواهد بود، طبیعتا گروه­های سیاسی با جمعیت کمتر از جمله کردها و سنی­ها مخالف چنین تغییری خواهند بود. هر چند همه گروه­ها و شخصیت­های شیعی نیز موافق ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور نیستند.

صرف‌نظر از توجه به تاثیرگذاری معیار منافع در نوع واکنش هر یک از گروه­ها به ایده تغییر نظام سیاسی، بررسی مطلوبیت هر یک از نظام­های پارلمانی و ریاستی برای هر کشور به­ ویژه عراق به شرایط سیاسی- امنیتی، وضعیت جغرافیایی و ترکیب و وضعیت قومی و فرهنگی آن بستگی دارد. در این راستا با توجه به بحران­های سیاسی- امنیتی کنونی عراق که برخی نظیر بن­‌بست­ و بی­‌ثباتی سیاسی ریشه در معایب نظام پارلمانی داشته و برخی دیگر مانند کیفیت مواجه با داعش ریشه در ناکارآمدی مناسب نظام پارلمانی برای حل و مدیریت بحران دارند، منتقدان نظام پارلمانی در عراق معتقدند در شرایط کنونی نظام پارلمانی نظام مطلوب عراق نمی­‌باشد. این گروه با تاکید بر اولویت امنیت بر آزادی و ثبات سیاسی بر دموکراسی در بررسی کارویژه­‌های نهاد دولت، ادعا می­‌کنند در صورت وجود یک نظام ریاستی، دولت عراق کارآمدی بهتری برای مقابله با چالش­های کنونی خواهد داشت. اما برخلاف دیدگاه این گروه و با توجه به ویژگی­‌های نظام ریاستی و ترکیب قومی- مذهبی عراق، این موضوع اجتناب­‌ناپذیر است که وجود یک نظام سیاسی ریاستی در عراق هر چند ممکن است انسجام و استحکام بیشتری در برخورد با بحران­ها داشته باشد ولی با نادیده­ انگاشتن دیگر گروه­های سیاسی در ساختار قدرت زمینه بروز تنش و بحران را فراهم می­‌کند. شاید نظام سیاسی به ظاهر حلال ناامنی‌ها باشد اما به دلیل مانع ایجاد کردن در مقابل مشارکت گروه‌های قومی مذهبی کم جمعیت‌تر، نمی‌تواند ریشه‌های بحران را از میان ببرد بلکه موجب تقویت زمینه‌های بحران‌های جدیدتر خواهد شد.

علاوه بر این، ایده تغییر نظام پارلمانی به نظام سیاسی نیز در مقطع کنونی منجر به اجرای بهتر کارویژه­‌های نهاد دولت در عراق نخواهد شد. زیرا در صورت تغییر نظام سیاسی عراق در شرایط حساس کنونی این امکان وجود دارد که نه­ تنها مشکلات اصلی یعنی نوع مواجهه با بحران امنیتی و بی­‌ثباتی رفع نشود، بلکه هرگونه تغییر نظام در شرایط جاری ممکن است با تهدیدات بیشتر و بی­‌ثباتی طولانی­‌تر همراه گردد.

منابع:

۱- http://irdiplomacy.ir/fa/page/4646

۲- برای مطالعه بیشتر رجوع شود به: قاضی شریعت پناهی، ابوالفضل (۱۳۹۲)، بایسته­‌های حقوق اساسی، تهران: میزان

۳- The Role of Kurds in Iraqi Politics, http://www.cfr.org/iraq/role-kurds-iraqi-politics/p9615

۴- Iraq’s Sectarian Crisis: A Legacy of Exclusion, http://carnegie-mec.org/2014/04/23/iraq-s-sectarian-crisis-legacy-of-exclusion

۵- http://boro.niazerooz.com/hot-keys/23119

۶- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13940412000779

۷- “انتخابات پارلمانی عراق؛ نتایج و پیامدها”، معاونت پژوهشهای سیاست خارجی مرکز تحقیقات استراتژیک، فروردین ۱۳۸۹، قابل دسترس در:

http://www.csr.ir/departments.aspx?abtid=01depid=44semid=410

۸-http://irdiplomacy.ir/fa/page/4646

هادی زرگری

منبع :اندیشکده راهبردی تبیین

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *